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    食品安全

    Date: 2010/3/10 17:52:30    

     民以食為天。食品是人類賴以生存和發展的最基本的物質條件。在我國國民經濟中,食品工業已成為第一大產業。根據有關資料顯示,1993年至1998年,我國食品工業總產值由3430億元增至6000億元,平均每年遞增12%。2003年我國食品工業總產值更是首破12000億元,遠遠超過汽車工業總產值9400億元的水平。但是全球及我國接連不斷發生的惡性食品安全事故卻引發了人們對食品安全的高度關注,也促使各國政府重新審視這一已上升到國家公共安全高度的問題,各國紛紛加大了對本國食品安全的監管力度。

     
    2003年4月16日,我國國家食品藥品監督管理局正式掛牌,標志著我國食品安全工作邁入了綜合監管與具體監管相結合的新階段,也表明了我國政府與時俱進、切實抓好食品安全工作的決心。然而,此后有關食品安全的負面消息依然不斷,通過新聞媒體的深入追蹤報道,我們知道了阜陽劣質奶粉、重慶火鍋石蠟底料、太倉劣質肉松、山東"摻肥"龍口粉絲……。據媒體報道,《中國青年報》社會調查中心新近完成的一項有關食品安全的調查顯示,近期頻發的食品安全事件引起了公眾的廣泛關注,82%的公眾表示,這些事件"肯定會"引發自己對周圍食品安全問題的擔心,13%的人表示"可能會"。我國目前的食品安全監管較發達國家而言,起步較緩、問題較多,造成我國食品安全問題屢禁不絕的重要原因還是在于我國食品安全缺乏完整的保障體系。我們認為,在今后較長的一段時間里,我國應當把在整體上建立我國食品安全的保障體系作為食品安全工作重點和戰略目標來實現。
     
    一、基本建立和逐步完善我國食品安全法律體系
     
    據我們初步統計,1949年至今,我國部級以上機關所頒布的有關食品安全方面的法律、法規、規章、司法解釋以及各類規范性文件等多達840篇。其中基本法律法規107篇、專項法律法規683篇、相關法律法規50篇;文革前(1966年5月前)7篇、改革開放前(1978年12月前)1篇、改革開放后(1978年12月后)832篇。國務院于1979年8月28日發布了《中華人民共和國食品衛生管理條例》(現已失效),全國人大常委會于1982年11月19日發布了《中華人民共和國食品衛生法(試行)》(現已失效),全國人大常委會于1995年10月30日發布了現行有效的《中華人民共和國食品衛生法》(以下簡稱"《食品衛生法》"),這3個法律規定從法律層面上相繼構成了我國改革開放后食品安全法律體系的核心,對我國的食品安全起到了重要的、不可替代的作用。
     
    但隨著經濟社會及科學技術的快速發展和人們對食品安全問題認識的不斷深化,我國目前的食品安全法律體系有些方面已經不能適應當今食品安全形勢的發展需要,作為食品安全法律體系的核心,《食品衛生法》對體系內其他法律法規、規范性文件的指導作用也有所降低。主要原因包括:
     
    第一,《食品衛生法》等法律法規所調整的范圍過于狹窄!妒称沸l生法》第四條規定:"凡在中華人民共和國領域內從事食品生產經營的,都必須遵守本法。"從此條可以看出,《食品衛生法》的"食品"概念是狹義的,并沒有包括種植、養殖、儲存等環節中的食品以及與食品相關的食品添加劑、飼料及飼料添加劑的生產、經營或者使用。而食品安全問題本身涵蓋了從農田到餐桌的全過程,法律應當反映出食品在這個過程中的整個生物鏈條,僅對食品生產經營階段中發生的食品安全法律關系進行調整使得該法出現了較大的法律監管盲區,從而造成了政府部門對飼料中加入瘦肉精、農藥大量殘留、濫用抗生素、食品儲存污染等諸多問題的監管滯后和監管不力。
     
    第二,《食品衛生法》確定的執法主體職責與現實情況有所脫節。根據該法第三條的規定:"國務院衛生行政部門主管全國食品衛生監督管理工作。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責食品衛生管理工作。"而1998年機構改革之后,我國食品監管主要由國家食品藥品監督管理局、公安部、農業部、商務部、衛生部、國家工商行政管理局、國家質量監督檢驗檢疫總局、海關總署等多個部委共同按職能分段監管,已形成了食品安全多部門的監管體制。2004年9月1日頒布的《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》再次對有關部委的職責分工加以調整和明確!妒称沸l生法》關于執法主體職責的內容應當順應現實的改變做出相應的調整。
     
    第三,食品安全法律體系的內容比較單薄,對經濟社會和科技發展所導致的食品安全的新情況、新問題大多尚未涉及。和經濟發達國家的食品安全法規相比,我國缺少一系列保障食品安全的重要制度。例如食品安全應急處理機制、食品安全風險評價制度、食品安全信用制度以及食品安全信息發布制度等。同時,我國食品安全法律體系對"食品安全"等最重要最基本的概念尚未有明確的法律定義。
     
    第四,食品安全法律責任的規定不嚴、銜接不順、內容不全。以食品安全法律體系的核心《食品衛生法》為例,對違反該法規定,食品生產經營過程不符合衛生要求的,責令改正,給予警告,可以處以五千元以下的罰款;拒不改正或者有其他嚴重情節的,吊銷衛生許可證。食品衛生是食品安全最基本的要求,對違反衛生規定的當予重罰。然而根據該法,在一般違法情況下,除了責令改正和警告之外,五千元以下的罰款落在執法機關的自由裁量范圍之內,且不說罰款的上限太低,如此"可以"也為追究違法者的行政責任創造了迂回的空間,極有可能連區區五千元以下的罰款也不了了之。類似的規定總和起來,執法不力也就難免了。
     
    再如,《食品衛生法》第三十九條規定:違反本法規定,生產經營不符合衛生標準的食品,造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患,對人體健康造成嚴重危害的,依法追究刑事責任。而根據《刑法》第一百四十三條的規定,生產、銷售不符合衛生標準的食品,只要足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患的,即構成犯罪,依法應予追究刑事責任。兩者相比較可以看出,在同一罪名上,《食品衛生法》要求違法行為具有人身傷害后果才構成犯罪,而《刑法》則強調當違法行為具有危害人身健康的危險性時即構成犯罪。兩者尺度的不統一,往往會造成行政執法部門在對待"足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患的"上述違法行為時,僅僅因為危害結果尚未發生,就依據《食品衛生法》做出不移交司法部門追究當事人刑事責任的決定,用行政處罰代替刑事追究。法律銜接的不統一給了違法食品業主以喘息的可能,削減了法律的懲處力度,也為司法機關再度追究當事人的刑事責任造成了時間上的拖延。其主要原因是《食品衛生法》修訂在前,《刑法》修訂在后,這段時期內無論是食品安全問題還是國家對食品安全的關注程度均有加重之勢,《刑法》的修訂是順應了當時食品安全的要求?梢姟妒称沸l生法》的滯后性已經顯現。
     
    第五,現行食品安全法律體系中尚欠缺對食品安全監管機關及其工作人員的監管職責的落實和失職責任的追究機制。
     
    綜上,在建立我國食品安全法律體系的過程中,應當首先抓緊組織修訂《食品衛生法》。在是否將《食品衛生法》修改為《食品安全法》的問題上,還有不同意見。我們認為,食品衛生僅是食品安全問題中的一部分,無論是從法律的名稱還是從法律本身的內容考慮,食品安全法律體系都應圍繞"食品安全"這一核心加以建設。建議方法有二:一種是把《食品衛生法》更名為《食品安全法》,作一次全面修訂和補充;另一種是重新制訂一部《食品安全基本法》,作為食品安全領域的"母法",其基本內容至少應當包括如下方面:(1)目的:綜合促進和保障食品安全。(2)定義:明確"食品"、"食品安全"等名詞的法律涵義。(3)食品安全監管范圍:國家對食品安全實行從農田到餐桌的全過程監管。(4)監管體制:以法律的形式提出我國食品安全基本監管框架和各方職能。(5)食品安全監管原則:確保人民身體健康,注重科學依據,控制和預防并重,公開、客觀、公正,等等。(6)社會其他各階層的食品安全責任。以食品生產經營企業為主,還包括與食品相關的行業、食品行業協會以及消費者等。(7)應急處理。(8)標準檢測,含市場準入。(9)安全風險評價。(10)信用體系。(11)食品安全信息網絡。(12)宣傳教育。(13)行業協會、研究機構的推動。(14)法律責任。強調監管主體的違法責任、做好與《刑法》的銜接、對違法食品生產經營者設置嚴厲罰則。
     
    法律的尊嚴是執行出來的,而不是制定出來的。無論多嚴密、多完善的法律,還必須經由各級政府職能部門的正確施行,才能真正發揮其保障食品安全的強大規范作用。如果行政執法部門不嚴格執法或者出于各種原因錯誤地理解和適用了食品安全法律法規,那么就算這些法律法規再完善,也不能產生預期的效果。在現今的食品安全監管中,執法不力的問題不容回避。從我們了解并研究的一些案例看,有不少食品安全事故是由于失職或瀆職等執法不力造成的,再加上地方保護主義,食品安全事故頻發也就不足為怪了。因此,"有法不依,執法不嚴,違法不究"成為我國食品安全監管部門執法中的一個頑癥,究其原因,不外乎是執法人員對法律法規的理解和運用能力不強、礙于情面和各方壓力辦"人情案"以及部分執法人員以權謀私、地方保護等等。要做到依法行政,就必須注重對執法人員的法律培訓和思想道德教育、制訂嚴密的工作紀律和內部審批程序、完善行政執法人員責任追究機制、建立大案要案領導集體決定制度,不斷強化執法和執法監督,使法律法規落到實處。
     

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